2024年8月11日发(作者：)
简述中国人民银行的宏观调控职能
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兼论其金融监管职能的弱化
兼论其金融监管职能的弱化
0909
班
091070396
刘玉琪
刘玉琪
内容提要：中国人民银行作为国务院一个部门，在进行数次改革之后，逐渐将
金融市场的监管职能分离，由证监会，保监会和银监会进行分业监管，央行的
职能逐渐集中明确，即保证国家货币政策的正确制定和执行,
职能逐渐集中明确，即保证国家货币政策的正确制定和执行
,建立和完善中央银
行宏观调控体系,
行宏观调控体系
,维护金融稳定，防范金融风险。文章将兼论央行金融市场监管
职能的弱化改革，深入分析中国人民银行的宏观调控职能。
职能的弱化改革，深入分析中国人民银行的宏观调控职能。
关键词：中国人民银行 宏观调控 金融监管 改革 职能
中国人民银行
宏观调控
金融监管
改革
职能
中国人民银行为国务院的组成部门，是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国
务院领导下,
务院领导下
,制定和执行货币政策,
制定和执行货币政策
,防范和化解金融风险,
防范和化解金融风险
,维护金融稳定。中国人民银行现在
的职能定位是在60年中经历数次改革之后，落实国务院机构改革“三定”方案，进一步进
行央行机构体系完善的结果。90
行央行机构体系完善的结果。
90年代以前，人民银行的职能为金融宏观调控职能和金融市
场监管职能，但由于
1992
年下半年到
1993
年上半年，我国出现经济过热和金融秩序混乱，
中国人民银行的宏观调控和金融监管两大职能都未能充分发挥作用，中国人民银行原有体制
缺陷明显暴露出来，强化央行的宏观调控职能，分离其金融监管职能得以明确。
一、中国人民银行市场监管职能的分离和弱化
一、中国人民银行市场监管职能的分离和弱化
（一）人民银行金融监管分离的改革
（一）人民银行金融监管分离的改革
从
1984
年到
1993
年，中国人民银行根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》开始履
《中华人民共和国银行管理暂行条例》
开始履
行中央银行的职责，并且在几次克服通货膨胀的过程中发挥了重要作用。然而，
并且在几次克服通货膨胀的过程中发挥了重要作用。
然而，此时的中国
人民银行距离真正的中央银行还有一定的差距，主要是：中国人民银行还办理一些政策性贷
款业务，承担着相当数量的对非金融机构的贷款。金融监管工作比较薄弱，
承担着相当数量的对非金融机构的贷款。
金融监管工作比较薄弱，在金融宏观调控
金融监管工作比较薄弱，
在金融宏观调控
方面还缺乏有效的调控手段。
①
同时，中国人民银行总行和分支行的职能划分不清，授权关
系不明，许多分支行被认为是地方政府管理金融的一个职能部门。
系不明，许多分支行被认为是地方政府管理金融的一个职能部门。
1997
年召开的全国金融工作会议决定由证监会统一管理证券行业，中国人民银行不再
行使对证券机构的监管权。
1998
年
11
月
18
日中国保监会成立，中国人民银行将对保险公
司的监管权移交给中国保监会。为了完善分业经营和分业监管体制，
2003
年
4
月设立了中
国银监会，把对银行业金融机构的监管从中央银行独立出来。
国银监会，
把对银行业金融机构的监管从中央银行独立出来。至此，我国最终形成了“一行
把对银行业金融机构的监管从中央银行独立出来。
至此，我国最终形成了“一行
三会”的金融监管框架。这两次金融监管体制改革使中央银行能够更加集中精力加强宏观调
控。
控。
2003
年
12
月
27
日，全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法（修正）》和
《银行业监督管理法》，从法律上厘清了中国人民银行和银监会的职责。修改后的《中国人
民银行法》将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服
务三个方面，简单概括为“一个强化、一个转换和两个增加”。“一个强化”就是强化了中国
人民银行与制定和执行货币政策有关的职责；“一个转换”指由过去主要对银行业金融机构
直接监管的职能，转换为防范与化解金融业系统性风险的职能，也就是维护金融稳定职能；
①
韩平：《人民银行机构改革
60
年回顾与展望》，载《中国金融》
2008
年第
19
期。
期。
“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。
“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。
由此可见，央行的职能定位在改革之后发生了重大变化，强化了固有的制定执行货币政
策等宏观调控职能，有对金融机构的直接监管职能转变为防范金融风险职能，这有利于分业
经营分业监管的进行，保障金融市场的稳定，
经营分业监管的进行，
保障金融市场的稳定，有助于明确中国人民银行作为中央银行，银行
有助于明确中国人民银行作为中央银行，
银行
的银行和政府的银行的法律地位。
的银行和政府的银行的法律地位。
(
二
)
中国人民银行职能转变的必要性
中国人民银行职能转变的必要性
首先，直接原因是银监会的成立导致央行角色的转换。由于银监会剥离了央行原有的银
行业务监管职能，使得央行的货币政策与银行监管职能分离，央行只担负货币政策制定者的
角色，因此央行需要作出相应的职能转变，使央行更加专注货币政策的制定和执行。
其次，促进经济增长的需要。中央银行的独立性大小与经济增长之间的关联度很大，
促进经济增长的需要。
中央银行的独立性大小与经济增长之间的关联度很大，与
中央银行的独立性大小与经济增长之间的关联度很大，
与
通货膨胀率之间呈负相关关系。作为我国的中央银行，
通货膨胀率之间呈负相关关系。
作为我国的中央银行，必须能独立执行货币政策职能。从中
必须能独立执行货币政策职能。
从中
央银行独立性涉及的目标独立性、经济独立性和政治独立性等三方面衡量，中国面临的国际
差距还很大。而央行分离金融监管和货币政策职能后，其职能将进一步明晰。
最后，促进我国金融系统稳定的需要。银行的资产质量水平是金融系统稳定与否的关键。
因为银行的资产质量的优劣直接影响着投资资金的稳定、经济市场动作的流畅，甚至是金融
系统的稳定。所以央行监管职能的让渡可以加快推进金融管理体制，特别是加强对银行的监
管，来防范和化解金融风险，整体上达到巴塞尔协议的要求。
管，来防范和化解金融风险，整体上达到巴塞尔协议的要求。
二、中国人民银行的宏观调控职能
二、中国人民银行的宏观调控职能
中国人民银行作为中央银行，其核心职能即为金融调控，即根据特定的经济发展目标，
运用货币政策工具对货币供应量和信贷总量、结构的调节和控制，以保证整个经济从宏观
上实现总供给与总需求的平衡。这种金融调控的实质是货币政策的制定和实施。而货币政
策包括中央银行为实现特定调节和控制货币供应量及处理货币事务的路线、方针、规范和
②
措施等，它是一种宏观性，长期性，调节社会总量需求的间接性经济措施。货币政策本身
并不是严格意义上的法律，但货币政策必须在金融调控法即《中国人民银行法》以及《商
业银行法》、《银行业监督管理法》《外汇管理条例》的法律框架下运作。
《外汇管理条例》的法律框架下运作。
依据《中国人民银行法》规定的货币政策工具，既包括存款准备金政策、再贴现政策、
公开市场操作等一般性货币政策工具，也包括直接信用管理、间接信用管理、消费信用管
③
理、证券市场信用管理等特殊货币政策工具。
（一）货币政策的宏观调控特性：
（一）货币政策的宏观调控特性：
首先，货币政策是一种宏观经济政策。货币政策不是对单个银行或者某一经济部门采
取具体经济措施，而是一种总量的调节和结构调节相结合，并以总量调节为主的经济政策。
其涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率及金融市场等宏观经济指标，
并通过这些指标的调节和控制进而影响这回总需求和总供给。
并通过这些指标的调节和控制进而影响这回总需求和总供给。
其次，货币是调节社会总需求的政策。社会总需求与社会总供给的平衡关系，是国民
经济的重要关系之一。社会总供给和总需求只有在总量上和结构上均保持平衡，国民经济
才能持续、稳定、协调发展。而社会总是体现为全社会货币支付能力的需求，货币政策则
可以通过货币供应量调节社会总需求，进而影响两者的互动，使二者保持平衡。
可以通过货币供应量调节社会总需求，进而影响两者的互动，使二者保持平衡。
再次，货币政策主要是间接宏观调控经济的政策。即只要采用经济手段和法律手段，
通过对市场经济主体经济活动的管理来对社会总需求进行调控，只要在必要的情况下才以
②
③
陈晓著：《中央银行法律制度研究》，法律出版社
2005
年版，第
319
页。
页。
徐孟洲：《金融法》，高等教育出版社
2007
年版，第
284
页。
页。
行政手段进行直接调节干涉。
行政手段进行直接调节干涉。
最后，货币政策具有长期性和短期性相结合的调控特性。货币政策目标具有长期性，
而货币政策的各项具体措施又具有短期性、时效性的特点。所以货币政策是两者的结合，
短期措施服从于长期政策目标。
短期措施服从于长期政策目标。
（二）货币政策的宏观调控目标：
（二）货币政策的宏观调控目标：
通说认为央行的货币政策目标有四个，即稳定物价，充分就业，经济增长和国际收支
平衡。我国
平衡。
我国《中国人民银行法》第三条规定货币政策目标是保持货币币值的稳定
《中国人民银行法》
第三条规定货币政策目标是保持货币币值的稳定,
第三条规定货币政策目标是保持货币币值的稳定
,并以此促
进经济增长。这说明我国对货币政策目标的规定并没有局限于理论界的单一目标论，多重
④
目标论等，而是表述为“有层次和主次之分的单一目标”。这是因为实践证明，只有人民
这是因为实践证明，
只有人民
币币值稳定，国民经济才能持续，快速，健康发展。
币币值稳定，国民经济才能持续，快速，健康发展。
（三）货币政策特别是一般货币政策的宏观调控职能
（三）货币政策特别是一般货币政策的宏观调控职能
1
、存款准备金制度和基准利率制度。金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而
准备的在中央银行的存款为存款准备金，而中央银行要求的存款准备金占其存款总额的比
例就是存款准备金率。存款准备率及法定准备的构成与应保持的限额，对银行的资产
负债比率及经营方向有着直接的影响。如存款准备率提高，
负债比率及经营方向有着直接的影响。
如存款准备率提高，可以促进商业银行多吸收
如存款准备率提高，
可以促进商业银行多吸收
存款以保持原有的资产规模
,
或收缩贷款、减少投资、出售债权以适应被压缩的可用
资金规模。中央银行通过增大或降低存款准备率来调节商业银行的信用创造能力、控
中央银行通过增大或降低存款准备率来调节商业银行的信用创造能力、
控
制货币供应量的伸缩，以达到稳定通货的政策目的，
制货币供应量的伸缩，
以达到稳定通货的政策目的，因而存款准备金制度成为中央银
以达到稳定通货的政策目的，
因而存款准备金制度成为中央银
行实施货币政策，进行宏观调控的一项有效工具。实践证明，央行的宏观调控必须有
一定的资金做后盾，中央银行掌握的资金越多，其控制能力就越强、越有利。
基准利率是我国中央银行实现货币政策目标的重要手段之一，制定基准利率的依
据只能是货币政策目标。当政策目标重点发生变化时，
据只能是货币政策目标。
当政策目标重点发生变化时，利率作为政策工具也应随之变
当政策目标重点发生变化时，
利率作为政策工具也应随之变
化。不同的利率水平体现不同的政策要求，当政策重点放在稳定货币时，中央银行贷
款利率就应该适时调高，以抑制过热的需求；相反，则应该适时调低。基准利率处于
中央银行利率政策中最主要的部分，它直接影响着金融机构存贷活动的展开，
中央银行利率政策中最主要的部分，
它直接影响着金融机构存贷活动的展开，进而影
它直接影响着金融机构存贷活动的展开，
进而影
响整个社会的信贷总量，有助于央行宏观调控职能的实现。
2
、再贴现制度和再贷款制度。即央行向商业银行进行票据贴现和贷款的制度。
中央银行通过调整再贷款利率，影响商业银行从中央银行取得信贷资金的成本和可使用
额度，使货币供应量和市场利率发生变化。，再贷款利率的调整是中央银行向商业银行和社
会宣传货币政策变动的一种有效方法，它能产生预告效果，从而在某种程度上影响人们的预
期。当中央银行提高再贷款利率时，表明中央银行对通货膨胀的进展发出了警告，
当中央银行提高再贷款利率时，
表明中央银行对通货膨胀的进展发出了警告，使厂商慎
表明中央银行对通货膨胀的进展发出了警告，
使厂商慎
重从事进一步的投资扩张；当中央银行降低再贷款利率时，则表示在中央银行看来通货膨胀
已经缓和，这样就会刺激投资和经济增长，在一定程度上起到调整产业结构和产品结构的作
用。
用。
同时，央行的再贴现制度不仅具有影响商业银行信用扩张，并借以调控货币供应总
央行的再贴现制度不仅具有影响商业银行信用扩张，
并借以调控货币供应总
量的作用，而且还具有可以按照国家产业政策的要求，有选择地对不同种类的票据进
行融资，促进经济结构调整的作用。由此可见，这两个制度一起，对于商业银行的信
贷规模和整个社会的供应量，以及产业结构经济结构的调整都有十分重要的意义，同
时也是央行宏观调控的重要工具。
3
、公开市场业务。公开市场业务是指中央银行通过买进或卖出有价证券，吞吐基
础货币，调节货币供应量的活动。与一般金融机构所从事的证券买卖不同，中央银行
④
刘志云、卢炯星：《金融调控与金融监管法论》，载《西南政法大学学报》
2005
年第四期。
年第四期。
买卖证券的目的不是为了盈利，而是为了调节货币供应量。根据经济形势的发展，当
中央银行认为需要收缩银根时，便卖出证券，相应地收回一部分基础货币，减少金融
机构可用资金的数量；相反，当中央银行认为需要放松银根时，便买进证券，扩大基
础货币供应，直接增加金融机构可用资金的数量。公开市场业务恢复以来，在引导市
场利率、满足商业银行的资金需求、配合财政政策的实施、促进银行间债券市场的发
展，辅助政府其他宏观调控政策实施等方面发挥了重要的作用，并取得了较为明显的效果。
⑤
同时，中央银行为了执行货币政策和维护金融稳定，也保留了必要的金融市场监管职权。
如《中国人民银行法》规定的中国人民银行依法监测金融市场的运行情况
,
对金融市场实施
宏观调控
,
促进其协调发展。以及中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的相关
行为进行检查监督。中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要
,
可以建议国务
院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。当银行业金融机构出现支付困难
,
可能引发金融风险时
,
为了维护金融稳定
,
中国人民银行经国务院批准
,
有权对银行业金融机
构进行检查监督等等。
构进行检查监督等等。
综上所述，中国人民银行的职能经过时间的变迁，逐渐强化了制定和执行货币政策有
关的宏观调控职能。人民银行仍要大力提高制定和执行货币政策的水平，灵活运用利率、
汇率等各种货币政策工具实施宏观调控；同时加强对货币市场规则的研究和制定，加强对
货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督与监测。目前央行已将基本将银行业，
证券业保险业市场的监管职能让渡给各个专业的监督管理机构，其职责转变为建立和完善
中央银行宏观调控体系,
中央银行宏观调控体系
,维护金融稳定，防范市场风险，此举更有利于央行宏观调控职能的
发挥和中国经济的稳定发展。
发挥和中国经济的稳定发展。
⑤
谢平：《货币政策操作》，载《资本市场杂志》
2001
年第
9
期。
期。
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